大阪市の公益通報窓口に対し、生活保護のケースワーカー配置について公益通報しました。

　生活保護問題対策全国会議は、2020年4月16日、大阪市の公益通報窓口に対して、迅速かつ公正な判断がなされることを期待し、以下のとおり、生活保護のケースワーカー配置について公益通報しました。

※大阪市の公益通報制度とは　https://www.city.osaka.lg.jp/somu/page/0000011524.html



【通報内容】
大阪市の生活保護行政について市内の全福祉事務所で行われている事実です。


①　大阪市は、生活保護のケースワーカー配置について社会福祉法第16条の定める標準数（被保護世帯80世帯に対して1名）を遵守せず、高齢被保護世帯280~380世帯に1名配置するという独自基準を定めている。これは標準数の3倍以上であり明らかに容認できる限度を超えた水準である。このような独自基準を定めること自体が不適切な取り扱いではないか（また、高齢世帯　ケースワーカー4名に対して査察指導員1名を配置するという独自基準を定めており、これも不適切である）。

②　上記の高齢世帯担当のケースワーカーは、280世帯以上の担当業務を現業員1人で処理することは到底不可能であるため、ケースワーカーの下に訪問等を担当する非常勤嘱託職員を配置し、実質的に訪問業務を委託する形にしている。この訪問業務は、見守りを目的として実施されており、生活保護法や関連通知に基づく生活保護の実施・決定に必要な世帯状況を把握するための定期的な「訪問調査」ではない。

その結果、大阪市の福祉事務所では、生活保護世帯の状況を充分に把握せずに（ケースワーカーによる定期訪問調査を実施せずに）、保護の認定を何年間にも渡って漫然と決定し続けていることとなり、これは違法・不適切な取り扱いである（国は少なくとも年2回以上の訪問調査を義務づけている）。このような違法・不適切な取り扱いによって、世帯の状況をケースワーカーが直接把握せずに保護を決定することは不適切な公金支出にあたる。また高齢の被保護世帯にとっても、ケースワーカーによる直接支援を受ける機会が奪われていることになり、本来あるべき支援業務を怠っているといえる。


③　上記の非常勤嘱託職員について、大阪市被保護高齢者世帯訪問等非常勤嘱託職員要綱では第2条で任用にあたって必要な資格を定めている。これによると社会福祉主事・社会福祉士資格以外の「介護福祉士資格・看護師（准看護師含）免許を有する者・実務者研修修了者・介護職員初任者研修修了者、または、生活保護現業経験と同等の業務経験を1年以上有する者」も任用可能としているが、これらの資格は社会福祉主事任用資格に該当するものではない。社会福祉主事以外の者が、実質的に委託された訪問業務に従事していることになり、社会福祉法第15条6項違反ではないか。無資格者に訪問業務を行わせる可能性のあるこの要綱自体が違法性が疑われるのではないか。


①②については、国からの監査をはじめ10年以上に渡り指摘され続けており、地方自治法に基づく市の監査委員による定期監査（平成30年度定期監査）でも一部指摘されている。そうした指摘にもかかわらず、大阪市は不適切な独自基準や、非常勤嘱託職員への訪問業務の委託という違法・脱法的行為を廃止せずに温存し続けている。

ケースワーク業務の一部を非常勤嘱託職員へ委託するような違法・不適切な仕組みを改め、社会福祉主事資格を有するケースワーカーによる直接の訪問調査・訪問支援を行う適法な仕組みに転換すべきである。現行の人員体制状況、非常勤嘱託職員の訪問状況などを全て公表した上で、解消の目標年度を具体的に定めたロードマップを設定し、改善に取り組むべきではないか。


通報内容はこちらから

→2020.7.13付で、上記通報の審議結果の通知が次のとおりありました。
審査結果はこちらから
「本内容については公益通報制度としての調査・その他の措置をとる必要が認められませんでした。
指摘内容については、業務の参考意見として大阪市公正職務審査委員会を通じて、大阪市長宛てに送付されました。」

大阪市と４区に「本人確認カード」の廃止と当事者への十分な説明を求める要請書を提出しました。

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　当団体らは、本日、大阪市と４区に対し、要請書を提出し、「本人確認カード」の廃止と、作成が任意であることの当事者への十分な周知・説明を求めました。

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２０１８年９月２０日

要　　請　　書

大阪市長　　　　吉村　洋文　殿
同市浪速区長　　榊　　正文　殿
同市福島区長　　大谷　常一　殿
同市東住吉区長　上田　正敏　殿
同市港区長　　　筋原　昭博　殿

生活保護問題対策全国会議他２９団体

第１　はじめに

　当団体らは、貴市に対し、２０１７年１０月１８日付「『本人確認カード』の廃止を求める要請書」等にて、貴市の『本人確認カード』制度の廃止を求めてきました。
　他方で、貴市は、「本人カード（写真付き）基本事項」を作成し、同基本事項には、「写真撮影による確認カードの作成が保護の決定条件」と誤って認識されることのないよう、説明文に明記する」、「被保護者への説明に当たっては、本人確認カードの作成は任意であることを必ず説明する」と記載されております。また、２０１８年７月３０日に行った当団体らと浪速区との交渉においても、貴市として、『本人確認カード』につき、①作成が任意であり、②作成を拒否しても不利益が無く、③返還が自由であると認識していることが確認されました。
　当団体らとしては、これらを踏まえ、引き続き貴市及び貴区に対し『本人確認カード』制度の廃止を求めるとともに、仮に貴市及び貴区が『本人確認カード』制度を廃止しない場合には、少なくとも上記①～③を保護利用者に周知することを求めて、以下のとおり要請いたします。

第２　要請事項

１　『本人確認カード』制度を直ちに廃止してください。

２　仮に『本人確認カード』制度を廃止しない場合、少なくとも貴市が作成した「生活保護を受けておられる方・生活保護を申請された方へ『本人確認カードの概要と作成についてのお願い』」の記載内容を以下のとおり修正してください。
（１）本文一文目の直後に「なお、同カードの作成をするかどうかはあなたの自由であり、作成しなかったことであなたに何か不利益が生じることはありません」など、作成が任意であり、作成をしなかったことによって不利益が生じないことについて明確に記載してください
（２）「作成後いつでも返却することができます。返却を希望する場合には生活支援担当までカードを返却してください」など、返却が自由であることを明確に記載してください

３　仮に『本人確認カード』制度を廃止しない場合、少なくとも既に『本人確認カード』を交付した保護利用者に対し、２０１８年１１月分保護費決定通知書送付の際に、添付の書面を同封し周知を行ってください。

第３　要請の理由

１　要請事項１について
　２０１７年１０月１８日付「『本人確認カード』の廃止を求める要請書」等で指摘したとおり、『本人確認カード』は、有害無益であります。
　したがって、直ちに廃止してください

２　要請事項２について
　貴市が作成された「本人カード（写真付き）基本事項」には、「写真撮影による確認カードの作成が保護の決定条件」と誤って認識されることのないよう、説明文に明記する」、「被保護者への説明に当たっては、本人確認カードの作成は任意であることを必ず説明する」と記載されております。
　また、２０１８年７月３０日に行った当団体らと浪速区との交渉においても、貴市として、『本人確認カード』につき、①作成が任意であり、②作成を拒否しても不利益が無く、③返還が自由であると認識していることが確認されました。
　しかし、貴市が作成した「生活保護を受けておられる方・生活保護を申請された方へ『本人確認カードの概要と作成についてのお願い』」の記載内容では、上記①～③が保護利用者に伝わらず、保護利用者が上記①～③を理解しないまま『本人確認カード』の作成に同意する恐れがあります。
　そこで、同書の記載について以下のとおり修正していただきますよう要請いたします。
　（１）本文一文目に「『本人確認カード』の作成をお願いしております」との記載がありますが、同記載では、同カードの作成が任意であること及び作成を拒否しても不利益が無いことが明確になっておらず、むしろ同カードを作成することになっているとの印象を保護利用者に与えます。この点、本文第２段落２文目に「なお、『本人確認カード』を作成しないことで保護費や医療券を受け取ることができなくなることはありません」との記載がありますが、同記載の場所や記載内容を考えると、これだけでは、同カードの作成が任意であること及び作成を拒否しても不利益が無いことが明確になっておりません。
　そこで、保護利用者が作成が任意であり、作成をしなかったことによって不利益が生じないことを理解できるように、本文一文目の直後に「なお、同カードの作成をするかどうかはあなたの自由であり、作成しなかったことであなたに何か不利益が生じることはありません」など、作成が任意であり、作成をしなかったことによって不利益が生じないことについて明確に記載してください。
　（２）返却について、「ご注意」の最後の一文に「当区での保護が終了した時や必要なくなった時は、『本人確認カード』を返却してください」との記載があるのみで、返却が自由であることについての記載がありません。
　そこで、保護利用者が返却が自由であることを理解できるように、「作成後いつでも返却することができます。返却を希望する場合には生活支援担当までカードを返却してください」など、返却が自由であることを明確に記載してください。

　
３　要請事項３について

　すでに作成・交付された『本人確認カード』については、保護利用者が上記①～③を理解しないまま『本人確認カード』の作成に同意し、『本人確認カード』が作成・交付された可能性が高いので、正確な情報を提供してその誤解を解消する必要があります。
　そこで、上記①～③をすでに『本人確認カード』を交付した保護利用者にも周知するために、２０１８年１１月分保護費決定通知書送付の際に、添付の書面を同封し周知を行ってください。
　なお、２０１８年７月３０日に行った当団体らと浪速区との交渉において、浪速区においては、すでに『本人確認カード』を交付した保護利用者に対し、２０１８年１１月分保護費決定通知書送付の際に、上記①～③を周知する書面を同封すること、当団体らが作成した文案を参考とすることを明言されたことを念のため付言いたします。

以　上

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大阪市と４区に「本人確認カードの廃止を求める要請書」を提出しました

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　当団体らは、本日、大阪市（保護課長代理）と４区（保護課長）と面談協議の場を持ち、要請書を提出して「本人確認カード」の廃止を求めました。
　当団体らは、引き続き、本制度の廃止を求めて取り組みを進めていきます。

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２０１７年１０月１８日

「本人確認カード」の廃止を求める要請書

大阪市長　　　　吉村　洋文　殿
同市浪速区長　　榊　　正文　殿
同市福島区長　　大谷　常一　殿
同市東住吉区長　上田　正敏　殿
同市港区長　　　筋原　章博　殿

生活保護問題対策全国会議他２９団体

当団体らの２０１７（平成２９）年８月８日付けの公開質問状に対し、貴市より同年９月１５日付け及び同年１０月２日付けでいただいた回答をふまえ、以下のとおり、要請いたします。

第１　要請事項
　１　「本人確認カード」の制度を直ちに廃止してください。
　２　各区において保管している生活保護利用者の顔写真を当事者に返却してください。

第２　要請の理由
　貴市のご回答によれば、「本人確認カード」は、窓口での生活保護費の支払時や医療券発行時に本人確認を確実に行い、保護費の誤支給やなりすましによる不正受給を防止するとともに窓口での本人確認を速やかに行うことを目的とするとのことです。
しかし、以下のとおり、貴市の回答によって「本人確認カード」が有害無益であることがより一層明らかとなりました。

　１　生活保護行政において「確認カード」による本人確認が全く不要であること
　上記質問状で述べたとおり、「誤支給」は職員側の事務ミスによって生じるものでそもそも「確認カード」によって防止できるものではありません。交付時の「なりすまし」による不正受給についても、当該生活保護利用者と面識のある職員が窓口にいて発覚するおそれがあるのに利用者本人になりすまして生活保護費や医療券の交付を受けようとする者がいるとは考えられず、「確認カード」による本人確認を行う必要は全くありません。
　このことは貴市からの回答によって、より一層明らかとなりました。
　すなわち、「確認カード」を試行実施している４区では誤支給やなりすましによる不正受給は発生しておらず、過去に他区であったなりすましの３事例は、いずれも保護申請の段階で既に他人になりすましていた事例であり、生活保護費や医療券の交付時におけるなりすましの事例は存在しないとのことです。申請段階におけるなりすまし事例では、なりすました他人の「確認カード」が作成されることになるだけなので、「確認カード」によってなりすましを防止できないことが明らかです。
　また、「確認カード」導入のきっかけとなったと貴市が回答する２０１２（平成２４）年７月１８日の市会民生保健委員会において、冨岡朋治委員（当時）は、「被保護者にあらかじめ顔写真を添付してカードを交付しておき、そのカードの提示でもって確実に本人であることを確認した上で保護費を支給するというような方法を考えることはできないか」と提案していますが、その理由としては、「区役所での窓口支給に際しましては、受給者本人であることは確認の上で交付されていると思われますが、やはり中には他人が受給者に成り済まして二重受給を受けているというようなことがないように、やはり防止策をつくることが必要ではないかと思われます。」としか述べていません。
　つまり、貴市の回答によれば、「確認カード」の作成を必要とするような、なりすましによる不正受給事案自体が全く存在しないのであり、制度導入の前提事実を欠くことが明らかとなったのです。
　そもそも、貴市の回答では、「確認カード」以外の本人確認の方法としては氏名、生年月日，住所による確認を行っているとのことであり、この方法と「確認カード」による本人確認とで，所要時間にさしたる差が生じるとも考えられないことからすれば、こうした通常の方法をとればよいだけの話です。
　以上のとおり、生活保護費の支給や医療券の発行の際の，誤支給，不正受給（なりすまし）を防止するためにも，窓口の「混雑緩和」のためにも，「確認カード」によって本人確認をする必要は全くありません。
　　　　
２　生活保護に対するスティグマを強め，保護申請を萎縮させること
　貴市の回答によれば、浪速区と東住吉区においては、申請書受理後に「確認カード」の顔写真を撮影しているとのことです。
しかし、上記質問状で述べたとおり、生活保護申請時に写真撮影の同意を求められた場合，保護決定への影響を恐れ，これを拒否することは極めて困難です。
　また、今回貴市から開示された４区の説明文書においては、顔写真の撮影及び確認カードの作成が任意であって、これらを拒否した場合に不利益が何ら無いことについての明記がありません。したがって、「確認カード」の作成が任意であることが説明されているものとは認められません。
　以上より、上記写真撮影が形式的には当事者の同意のもとに行われているとしても，それは事実上の強制によるものと言わざるを得ず、上記質問状で述べたとおり、生活保護に対するスティグマ（「恥の意識」「偏見」）を強め，保護申請を萎縮させる効果があると考えられます。

３　個人情報保護条例上の問題及び肖像権侵害の問題
　上記のとおり、顔写真の撮影や「確認カード」の作成が任意であること及びこれを拒否しても不利益が一切無いことが顔写真撮影時に説明されておらず、写真撮影について本人の真摯な同意が十分に確認されているとはいえません。したがって、上記質問状で述べた個人情報保護条例違反や肖像権侵害の恐れも未だに残っております。

４　別の目的（生活保護利用者に対する尾行調査等への利用目的）で利用される危険性
　貴市の回答によれば、浪速区以外の３区は同意受領書兼原票またはケース記録の個人台帳に予備の写真1枚を貼付し、港区以外の３区ではさらに残った写真を袋に入れてケース記録に保管しているということです。
　貴市においては，各区に警察官OBが配置され，不正受給が疑われる生活保護利用者の尾行や張り込みが行われているところ，貴市の上記回答によれば、保管されている顔写真を，上記警察官ＯＢが見ることができるのであり、顔写真が上記尾行・張り込み活動の際の「面割り」写真として利用される危険が現実に存在します。

　以上のとおり、貴市の回答によって、「確認カード」が有害無益なものであることがより一層明らかとなったため、私たちは、同制度を直ちに廃止するよう求めるものです。

以　上

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大阪市からの回答書
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提出した公開質問状こちら

大阪市に「生活保護ビッグデータ分析を曲解した吉村大阪市長提案に関する意見書」を提出しました

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　吉村大阪市長は、大阪市立大学が行った生活保護に関するビッグデータ分析を受けて、①生活保護受給審査特別チームの設置や②母子世帯に対する就労支援の強化を提言しています。しかし、吉村市長の提言は、上記データ分析を曲解し、いたずらに生活困窮者を追い詰めるものであるため、私たちは、本日、大阪市に意見書を提出しました。

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２０１７年８月８日

生活保護ビッグデータ分析を曲解した
吉村大阪市長提案に関する意見書

生活保護問題対策全国会議，反貧困ネットワーク大阪，シンママ大阪応援団，野宿者ネットワーク，近畿生活保護支援法律家ネットワーク，全大阪生活と健康を守る会連合会，なにわユニオン，ユニオンぼちぼち，大阪子どもの貧困アクショングループ（CPAO），特定非営利活動法人ジョイフルさつき，一般社団法人エープラス，ＮＰＯ法人多重債務による自死をなくす会コアセンター・コスモス，全国「精神病」者集団，「骨格提言」の完全実現を求める大フォーラム実行委員会，怒っているぞ！障害者切りすて！全国ネットワーク，兵庫県精神障害者連絡会，生活保護支援九州・沖縄ネットワーク（以上１８団体）

第１　はじめに
　大阪市と大阪市立大学公共データ解析プロジェクトチームは，本年７月７日，大阪市が保有する行政データを活用したビッグデータ分析における国内初の事例として，生活保護を対象としたデータ分析の結果を取りまとめ（以下，「本件報告書」という。），公表した。
　これを受けて，吉村洋文大阪市長は，大阪市の生活保護受給者数や金額は橋下市政の代から５年連続で減少しているとし，「更にもっと，やっぱり今後下げていくためには，どうしたらいいのかってことです。ほっとけばやっぱり増えますんでね…より厳しく，きちっとこの施策を進めていかないとすぐ広がってくるだろうな，という危機意識は持っています。」と生活保護削減の必要性を強調したうえで，①大阪市に転居してすぐの生活保護申請に対応するため受給審査の専門チームを立ち上げること，②受給期間が長期化している母子世帯に対する就労支援策を強化することを提案している（７月２０日市長記者会見。大阪市HP）。
　しかし，吉村市長の上記提言は，生活困窮者が置かれている実情をリアルに把握することなく，本件報告書を曲解している。何の根拠もなく，生活保護の削減のみを目標として，いたずらに生活困窮者を追い詰めようとするものであって，到底容認できない。

第２　「生活保護目的で大阪市に転居してすぐの生活保護申請が多い」というデータなどない
１　吉村市長の発言内容
　前者の「大阪市に転居してすぐの生活保護申請」については，「生活保護を目的に大阪市に引っ越してきたとみられる人たちは平成２７年度に男性受給者の１９．８％，女性受給者の１０．６％」といった報道がされ（７月８日NHKニュース），吉村市長は，「大阪市に入ってのすぐの生保申請については，原因をさらに分析調査し，受給審査の専門チームを立ち上げる（７月１０日ツイッター）」，「大阪市に転入してすぐ生活保護を申請するケースが突出して多い。なんでだ？これを適正に審査するのは当たり前。だって大阪市民の税金を使うんだから（７月２０日ツイッター）」と発言した（７月２０日の市長会見でも同旨の発言をしている）。
　吉村市長の上記発言は，①生活保護受給を目的として②大阪市に転居してきてすぐ（６か月以内）に③生活保護を不適正に受給している者の割合（パーセンテージ）が④他都市と比較して突出して多いこと，⑤生活保護費が大阪市民の税金を原資としていることを前提にしている。しかしながら，以下述べるとおり，吉村市長の発言は，上記①ないし⑤のすべての点において，まったく根拠を欠いている（なお，上記NHKの報道にあるパーセンテージは，新規の保護開始数を分母にした数字のはずだが，生活保護受給者全体を分母と誤解させる不正確な報道である。）。

２　吉村市長の発言内容の問題点
　まず，①については，本件ビッグデータ分析からは何を目的に大阪にやってきたのかという「主観」は全く読み取れない。また，②について，本件報告書は，「市民日（＝住民登録日）」を起点としており，「大阪市に転居してきた日」を起点としているわけではない。支援の現場感覚では，地元に住民票を残したまま仕事を求めて来阪したものの，仕事が見つからず，あるいは，しばらく仕事をしたものの失業し，やむを得ず生活保護を利用するに至る人が多い。上記の数字にはこうした人々も多数含まれていることが当然に想定される。なお，本件報告書も，受給が長引かず，「短期に廃止にいたることも多いので，必ずしも増加要因を形成しているとは言い難い。」としている。
　③については，仮に来阪してすぐに生活保護申請をしたからといって，それ自体が不適正な生活保護受給であるということにはならない。かつて言われた大阪行きの片道切符を渡すような自治体の扱いは非難されてしかるべきであるが，そのような扱いをされた当事者についても，生活保護の要件を満たす限り保護を適用するのが当然である。また，吉村市長自身，そのような事例が最近はあまりない旨述べている（７月２０日市長記者会見）。
　④については，本件報告書も，「全国でも初めて数値としてはじき出したので，比較事例はない」と明記しているとおり，来てすぐの生活保護受給が「他都市と比較して突出して多い」という根拠は全くない。
　⑤については，生活保護費の４分の３は国庫負担である（生活保護法７５条）。残りの４分の１は地方負担ではあるが，地方交付税交付金で裏打ちされており，大阪市の「持ち出し」はごく一部に過ぎない。むしろ，保護費の大部分は国費が投入されており，そのほぼ全額が消費に回るので地域経済の活性化に役立っている面があることも見逃してはならない。

３　小括
　以上のとおり，吉村市長の発言は，事実の根拠を全く欠く無責任な思い付きというほかない。しかも，市長は，特別の審査チームを各区に置くのは人員上無理なので，問題の多い区には常駐させるが，その他の区は本庁にチームを置き，必要に応じて各区に派遣する旨述べている（７月２０日市長会見）。しかし，こうした体制を実効的に稼働させることは実務上困難と思われる。来阪後，あるいは，住民登録後間もない申請者に対する審査をいたずらに長期化・厳格化し，生活困窮者を排斥し追い詰めるおそれが強い。「闇の北九州方式」と言われたかつての北九州市のように「水際作戦」を強化するものであって到底容認できない。

第３　母子世帯の母親に対するさらなる就労強化は母子を苦しめることになる
１　吉村市長の発言内容
　次に，吉村市長は，ひとり親世帯の生活保護利用期間が長期化している対応策として，「就労支援策の強化」を打ち出している。
　しかし，今回のビッグデータ調査では，ひとり親世帯がどのような困難を抱えて生活しているのか，なぜ生活保護利用期間が長期化しているのか，その実態については何ら明らかとなっていない。母子世帯が抱える疾病その他の就労阻害要因に何ら目を向けることなく，「就労支援の強化」といったお題目を唱えても効果は限定的であるばかりか，困難を抱えた母子世帯の母親と子どもをさらに追い詰めることとなる。

２　母子世帯が置かれている状況
（１）被保護母子世帯の７割がDV被害を受け精神疾患の割合が高い
　厚生労働省の調査（平成２１年１２月１１日付「生活保護母子世帯調査等の暫定集計結果～一般母子世帯及び被保護母子世帯の生活実態について～」）によれば，被保護母子世帯の７割がＤＶ被害の経験を持ち，そのうち８割の母親が精神的不調を来たし，６割の子どもがＤＶ被害の影響を受けている（１８頁）。
　被保護母子世帯のうち，病気やけがなどによる体の具合に対する自覚症状があるとする母親は７２．９％に達し，一般母子世帯の３７．１％の２倍に及ぶ（１１頁）。現在通院をしている母親の傷病の種類についても，うつ病等の精神疾患の割合が３割と一般母子世帯の３倍に及んでいる（１３頁）。
　こうした母親の精神状態へのケアを抜きに就労指導のみを強化することは，その精神状態をさらに悪化させるおそれが強い。

（２）被保護母子世帯の子どもの健康状態も悪い
　被保護母子世帯のうち，病気やけがなどによる体の具合に対する自覚症状があるとする子どもの割合は３４．１％もあり，一般母子世帯の２４．８％よりもかなり高い（２０頁）。実際に通院している子どもの傷病の種類についてみると，「うつ病やその他こころの病気」は１２．２％で，一般母子世帯の１．３％と比較すると約１０倍に及んでおり，被保護母子世帯の子どもの心の病気の割合は著しく高い（２２頁）。
　実務感覚からしても，被保護母子世帯の子どもは，発達障害等の障害を抱えていたり，学校でイジメにあって不登校となっているなど，母親の就労阻害要因となっていることが少なくない。こうした子どもへの支援を抜きに，いたずらに母親の就労時間を増加させることは，子どもが抱える問題をより悪化させるおそれが強い。

（３）働ける母親はすでに働いている
　上記のとおり，被保護母子世帯は，一般母子世帯の中でも特にＤＶ被害経験やうつ病等の精神疾患等の多重の困難を抱えているにもかかわらず，４２．２％が働いている（２頁）。一般母子世帯の有職率８１．４％（同前２頁）と比較するとかなり低いが，職がないと回答した理由は，一般母子家庭では「健康に自信がない」とする回答が３７．４％であるのに対し，被保護母子世帯は６４．７％となっており（３頁），前述のとおりの精神疾患を初めとする健康状態の悪さが背景にあることがうかがえる。また，現在就業中の母親の健康状態については，被保護母子世帯では２９．９％が「よくない」又は「あまりよくない」と回答しており（一般母子世帯では１４．３％），健康状態が悪い中，無理をおして働いている様子がうかがわれる（６頁）。
　一方，実態により近いと思われる毎年の全数調査の結果によれば，被保護母子世帯のうちの稼働世帯の構成比は，１９９５（平成７）年以降一貫して５割前後（平成２６年１２月速報値では４９．４％）で推移している。これは，高齢者世帯４．２％，傷病者・障害者世帯１３．１％，その他の世帯３９．３％と比較しても突出して高い。
　このように，多重の困難を抱えた被保護母子世帯のうち，働ける者は皆，かなり無理をしながら働いている。それでも生活保護から脱することができないのは，低賃金の不安定雇用にならざるを得ない現実（女性の平均賃金は男性の約７割，非正規女性社員の平均賃金は正規女性社員の７割程度）があるからである。
　十分な収入が得られる就労場所の提供なくして就労指導だけを強化しても生活保護基準を上回る収入を得ることは期待できない。

３　小括
　以上のとおり，厚生労働省の調査によれば，被保護母子世帯の７割がDV被害の経験をもち，そのうち８割の母親が精神的不調をきたしている。被保護母子世帯の母親，子どもともに健康状態が悪く，特にうつ病等心の病気の罹患率が高い。そして，働ける母親はすでに働いている。
　こうした実情を何ら考慮することなく，単純に「就労支援策の強化」のみを打ち出すことは，多重の困難（特に心の病気）を抱えた被保護母子世帯の母親と子どもをさらに追い詰め，貧困の連鎖を増幅することにつながりかねないことに思いを致すべきである。


（連絡先）
　〒530-0047　大阪市北区西天満3丁目14番16号　西天満パークビル3号館7階
　あかり法律事務所　電話[phone]　fax[phone]
　生活保護問題対策全国会議　事務局長　弁護士　小久保　哲郎

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「本人確認カード」に関する公開質問状（宛先：大阪市、同市浪速区、福島区、東住吉区、港区）

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　大阪市の４区で生活保護利用者の顔写真付きの「確認カード」の作成・交付が事実上強要されていることが発覚しました。私たちは、本日、この「確認カード」の問題点を指摘するとともに事実関係について質問する公開質問状を大阪市に提出しました（４区には郵送執行）。（回答期限：２０１７年８月末日）

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２０１７年８月８日

「本人確認カード」に関する公開質問状

大阪市長　　　　吉村　洋文　殿
同市浪速区長　　榊　　正文　殿
同市福島区長　　大谷　常一　殿
同市東住吉区長　上田　正敏　殿
同市港区長　　　筋原　章博　殿

　生活保護問題対策全国会議，全大阪生活と健康を守る会連合会，大阪府保険医協会，大阪府歯科保険医協会，大阪民主医療機関連合会，自由法曹団大阪支部，反貧困ネットワーク大阪，引き下げアカン！大阪の会（生活保護基準引き下げ違憲大阪訴訟を支える会），近畿生活保護支援法律家ネットワーク，野宿者ネットワーク，なにわユニオン，ユニオンぼちぼち，大阪子どもの貧困アクショングループ（CPAO），特定非営利活動法人ジョイフルさつき，全国生活と健康を守る会連合会，アルバイト・派遣・パート非正規等労働組合（略称／あぱけん神戸），個人社会福祉士事務所フリーダム，有限会社おとくに福祉研究所，きょうと福祉倶楽部，ＮＰＯ法人多重債務による自死をなくす会コアセンター・コスモス，夜まわり三鷹，生存権がみえる会，全国「精神病」者集団，特定非営利活動法人 出発のなかまの会，「骨格提言」の完全実現を求める大フォーラム実行委員会，怒っているぞ！障害者切りすて！全国ネットワーク，兵庫県精神障害者連絡会，NPO法人ささしまサポートセンター，全京都生活と健康を守る会連合会，生活保護支援九州・沖縄ネットワーク（以上３０団体）

第１　はじめに
　今般，貴市の浪速区，福島区，東住吉区において，生活保護担当職員が，生活保護利用者に対し，申請時等に写真撮影を行った上で，顔写真付きの「確認カード」なるもの（以下「確認カード」といいます。）を作成・交付していることが判明しました（その後，港区においても「確認カード」の作成・交付がなされていることが分かりました。）。この点について，以下のとおり，意見を申し述べるとともに，質問及び資料提供の要請をいたします。
　ご多忙中にお手数をおかけして恐縮ですが，２０１７年８月末日までに本書末尾記載の連絡先あてにご回答いただきますようお願いいたします。なお，回答内容については，申入れ団体のHP等で公開する場合がありますので，予めご承知おき願います。

第２　「本人確認カード」の問題点
１　生活保護行政において「確認カード」による本人確認が全く不要であること
　貴市は，顔写真付きの「確認カード」の必要性について，「窓口での保護費の支払い時などに本人確認に活用することにより，保護費の誤支給や不正受給（なりすまし）を防止すると共に，保護費の支給日の混雑緩和にも活用することで実施機関の事務の軽減に寄与する」旨説明しています。
　しかしながら，まず，「誤支給」というのは，職員側の事務ミスによって保護費の袋や医療券を間違えて別の生活保護利用者に渡してしまう場合なので，そもそも「確認カード」によって防止できるものではありません。
　次に，「なりすまし」による不正受給ですが，そもそも，当該生活保護利用者と面識のある職員が窓口にいて発覚するリスクが相当あるのに，わざわざ他人になりすまして保護費や医療券を取りに来る者がいるとは考えられません。
　生活保護費の支給は原則口座振込みとされており，窓口支給とされるのは極めて例外的な場合です（口座振込みの手続が間に合わない新規ケースや保護費からの返還金があるケースなど）。窓口での生活保護費の支給に際しては，通常，本人と直接面識のある担当ケースワーカー等が対応をするため，「確認カード」による本人確認の必要性は全くありません。
　また，医療機関の受診については，定期的継続的に同一の医療機関に受診する場合には，本人に医療券が交付されることはなく，生活保護利用者のかかりつけの医療機関と福祉事務所が直接やり取りをします。生活保護利用者のかかりつけの病院に別人がなりすまして行けば，医師等に発覚するので，そのようなことは考えられません。突発的単発的な受診の場合には，通常，生活保護利用者がケースワーカー等に事前に電話等で相談のうえ，窓口では生年月日等で本人確認をして医療券を渡してもらいます。先にも述べたとおり，窓口で当該生活保護利用者と面識のある職員に見破られるリスクがあるのに，わざわざ他人になりすまして医療機関を受診しようとする者はいません。したがって，医療券の発行にあたっての不正受給（なりすまし）も考えられません。
　事務処理の迅速化による「混雑緩和」についても，一般に行われている生年月日，住所等の通常本人しか知り得ない個人情報の聴取による確認と「確認カード」による本人確認とで，所要時間にさしたる差が生じるとも考えられません。
　以上のとおり，生活保護費の支給や医療券の発行の際の，誤支給，不正受給（なりすまし）を防止するためにも，窓口の「混雑緩和」のためにも，「確認カード」によって本人確認をする必要は全くありません。
　私たちが知る限り，全国的にもこのような「確認カード」を作成しているのは，貴市の４区だけです。生活保護制度が始まって以来今日に至るまで，他の地域において特段問題が生じていないことからしても，「確認カード」が無用の長物であることは明らかです。

２　生活保護に対するスティグマを強め，保護申請を萎縮させること
　私たちの調査によれば，貴市浪速区では，まだ生活保護の受給が決まっていない生活保護申請時に面談室において，写真撮影を行っているようです。また，生活保護利用中の者については，来庁者が行き来する場所の壁に立たせて写真を撮影しているようです。上記のとおり，必要性がないのにわざわざ「確認カード」を作成・交付するのは何のためなのでしょうか？
　本来，申請保護の原則がとられている生活保護においては，申請権の保障は極めて重要であり，「申請保護の原則を生かすためには，一般の国民から見て申請がしやすいように保護の実施機関側でも工夫すべきであ」るとされています（（小山進次郎「改訂増補　生活保護法の解釋と運用」１６５頁）。
　仮に，「確認カード」の作成・提示を義務付け，それがなされない限り保護費の支給や医療券の交付を行わないとすれば，法的根拠なく保護請求権を制限するものであって明らかに違法です。したがって，かかる制度が許容されうるのは，あくまでも当事者の真摯な同意がある場合に限られます。
　しかし，生活保護申請時において，申請者は，保護決定がなされるかどうかによって今後の生活，ひいては生命・健康が大きく影響される立場にあります。このような立場にある申請者が，写真撮影の同意を求められた場合，保護決定への影響を恐れ，これを拒否することは極めて困難です。
　また，確認カードの作成について，医療券の交付や生活保護費の支給の際に必要であるとの説明がなされていた場合，生活保護利用者にとってこれらの交付・支給が生存のために必要不可欠であることから，カードの作成や，写真の撮影を，拒否することは極めて困難です。
　したがって，写真撮影が形式的には当事者の同意のもとに行われているとしても，それは事実上の強制によるものと言わざるを得ません。
　刑事訴訟法２１８条２項は，「身体の拘束を受けている被疑者の…写真を撮影するには，被疑者を裸にしない限り，前項の令状によることを要しない」と規定しており，警察に逮捕・勾留された被疑者は写真を撮影されます。生活保護を申請する者の顔写真の撮影を事実上強制することは，生活保護を利用する者を犯罪者のように扱うものです。
　このように，法律上の根拠も，実質的な必要性もないのに，顔写真を撮影され，管理番号で管理された「確認カード」の携帯や提示を事実上強制されることは，通常，少なからぬ不快感・屈辱感を与えるものであり，生活保護に対するスティグマ（「恥の意識」「偏見」）を強め，保護申請を萎縮させる効果があると考えられます。

３　個人情報保護条例上の問題
　貴市個人情報保護条例６条１項は，「実施機関は，個人情報を収集しようとするときは，個人情報を取り扱う事務の目的を明確にし，当該明確にされた事務の目的の達成に必要な範囲内で，適正かつ公正な手段により収集しなければならない。」と規定しています。
　１で述べたとおり，「確認カード」の事務目的に合理性はなく「明確」とはいえませんし，仮に事務目的が明確であるとしても，生活保護の利用が決まっていない申請段階の者の写真を撮影することは「事務の目的の達成に必要な範囲内」を逸脱していることが明らかです。
　仮に，生活保護利用者本人に作成交付された「確認カード」以外に予備の写真や画像データを保管したり，「確認カード」の写しをケース記録に編綴するなどして，「生活保護利用者の容ぼう」という個人情報を「収集」しているとすれば，個人情報保護条例に違反する違法行為であると言わざるを得ません。

４　肖像権侵害の問題
　個人の私生活上の自由の一つとして，承諾なしにみだりにその容ぼう・姿態を撮影されない自由（いわゆる肖像権）を有するところ，貴市による確認カード作成のための写真撮影は，形式的な同意の下に行われていたとしても，この自由を侵害している恐れがあります。
　２で述べたとおり，申請者や生活保護利用者が写真撮影を拒否することが困難な立場にあることから，形式的な同意があったとしても，それは任意かつ真摯な同意とはいえない場合が多いと考えられます。そして，前述のとおり，「確認カード」の必要性がないことも合わせて考えると，写真撮影を正当化する理由も乏しく，肖像権の侵害にあたる恐れがあります。

５　別の目的（生活保護利用者に対する尾行調査等への利用目的）で利用される危険性
　貴市においては，各区に警察官OBが配置され，不正受給が疑われる生活保護利用者の尾行や張り込みが行われているところ，保管されている顔写真が，こうした活動の際の「面割り」写真として利用されているのではないか，私たちは危惧を抱いています。
　万一仮に，現にこうした使い方がされているとすれば，個人情報保護条例上明らかに違法であるだけでなく，極めて重大な人権侵害であると言わざるを得ません。

第３　要望事項
１　「確認カード」は有害無益なものですので直ちに制度を廃止してください。
２　各区において保管している生活保護利用者の顔写真を当事者に返却するとともに，容ぼう情報を廃棄してください。

第４　質問事項
１　「確認カード」の作成・交付の経緯について
　（１） 生活保護費の窓口支給や医療券の交付に際して，「人違い」による誤支給や「なりすまし」による不正受給が発生したことはありますか。ある場合は，その詳細（時期，具体的内容等）をすべて明らかにしてください。
　（２） 「確認カード」を作成・交付していない行政区において，窓口での本人確認はどのような方法で行っているか，明らかにしてください。
　（３） なぜ顔写真付きの確認カードを作成・交付することになったのか，その具体的な経緯（誰がいつ発案したか等）を明らかにしてください。
　（４） 貴市において現在までに「確認カード」の作成・交付を行っている行政区について，その①導入開始時期，②導入の経緯，③年度ごとの交付率（カード交付枚数÷生活保護利用者数）を明らかにしてください。
　（５） あるいは今後確認カードの導入を予定している区があれば，その具体的経緯と予定時期を明らかにしてください。
　（６） 「確認カード」の作成・交付を現に行い，または，今後導入を予定している区における直近の生活保護利用者数と，口座振込みでなく窓口で保護費を支給している者の数を明らかにしてください。

２　各区の「確認カード」の運用について
　（１） 「確認カード」を作成・交付している各行政区において，①「確認カード」の作成・交付は任意であるか，強制であるか，②「確認カード」の作成を求められたが，これを拒否した保護申請者または利用者がいるのか（いる場合はその人数）を，それぞれ明らかにしてください。
強制である場合には，それが正当化される根拠を併せてお答えください。
任意である場合には，同意を撤回し，「確認カード」の利用を拒否することは当然許されるものと解されますが，そのような理解でよいかお答えください。
　（２） 「確認カード」を作成・交付している各行政区において，窓口での保護費の支給や医療券の交付の際に「確認カード」の提示がない場合，①保護費の支給や医療券の交付を行わないものとされているのか，②現に保護費の支給や医療券の交付が行われなかった事例があるのか，明らかにしてください。仮に保護費の不支給等があり得るとする場合には，それが正当化される根拠も併せてお答えください。
　（３） 仮に，上記（１）において強制ではなく，上記（２）において「確認カード」がなくても保護費の支給等がなされるとすれば，そのような説明を「確認カード」作成前に生活保護利用者に対して明確に行っていますか。行っていないとすればなぜですか。
　（４） 「確認カード」を作成・交付している各行政区において，生活保護開始決定前の申請者の写真撮影を行っているかどうか，写真撮影を行っている場合は，なぜ申請者についても写真撮影を行うのか明らかにしてください。また，申請者に対し，写真撮影をする理由や撮影に応じなかった場合どうなるのかについて，どのような説明をしていますか。

３　写真撮影後の写真データ等の保存・処分方法について
　（１） 複数枚プリントアウトされる機器で撮影される場合に利用されなかった写真や，デジタルカメラで撮影された場合の画像データについては，速やかに廃棄していますか。仮に，保管している場合には，その具体的な保管方法と保管している理由を回答してください。
　（２） 上記（１）のような，画像データや予備の写真を保管する以外の方法（例えば「確認カード」の写しをケース記録に貼付または編綴する等）によって，生活保護利用者の容ぼう情報を保管していることはありますか。仮に，保管している場合には，その具体的な保管方法と保管している理由を回答してください。
　（３）「確認カード」を作成・交付している各行政区において，保管している予備の写真や画像データを張り込み・尾行等の不正受給対策に活用している事例はないか，明らかにしてください。また，万一にもそのような活用をしないよう周知徹底すべきと考えますが，かかる予定はあるか，明らかにしてください。

（連絡先）
　〒530-0047　大阪市北区西天満3丁目14番16号　西天満パークビル3号館7階
　あかり法律事務所　電話[phone]　fax[phone]
　生活保護問題対策全国会議　事務局長　弁護士　小久保　哲郎

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